Gravlegger New Public Management

■ Bombe under 30 års styringstænkning: Hood og Dixon lægger New Public Management i graven

Artikel Gæster 21.12.15af Professor Jacob Torfing, Roskilde School of Governance, Roskilde Universitet 
Dyrere og dårligere offentlig sektor er hovedkonkonklusionen på to internationalt anerkendte forskeres evaluering af styringsmetoden New Public Management. Hood og Dixon har studeret engelske erfaringer og konklusionen er opsigtsvækkende, skriver professor Jacob Torfing.
”Så hvad kan vi konstatere efter tre årtier med NPM reformer? Det korte svar er højere omkostninger og flere klager.”
 
Det er den opsigtsvækkende konklusion som to af Verdens mest anerkendte forskere i New Pulic Management kommer med i en ny bog.
I 1991 gav Christoffer Hood den nye forvaltningspolitiske reformbølge, der søgte at øge den offentlige sektors effektivitet gennem markedsgørelse, præstationsledelse og nye informationsteknologier,
navnet ’New Public Management’ (NPM).
 
Nu har Hood og Dixon undersøgt, hvorvidt NPM-reformerne i Storbritannien gennem de sidste 30 år rent faktisk har indfriet løftet om at skabe en offentlig sektor, der fungerer bedre og koster mindre. Konklusionerne er udkommet i en ny bog, hvor forfatterne på baggrund af grundige statistiske analyser og forsigtige vurderinger som de første i verden kommer frem til en samlet empirisk vurdering af de nationale konsekvenser af NPM.

■ 30 år med moderniseringer
Ved et gensyn 30 år efter Moderniseringsprogrammets tilblivelse, er ligheden med nutidige forsøg på at reformere, effektivisere og modernisere den offentlige sektor skræmmende. Du genkender muligvis dele, der lige så godt kunne være skrevet i dag.
Resultatet er klart. NPM har fejlet i sin bestræbelse på at skabe mere effektivitet og kvalitet.
”Reported administration costs in fact rose substantially—no less than 40% or so in constant prices—over 30 years. And that running-cost increase occurred in spite of a reduction of roughly a third of civil service numbers over the three decades. That fall in civil service numbers far exceeded Milton Friedman’s call for the removal of one civil servant in six, widely dismissed as just a far-right fantasy when Friedman first floated the idea in the 1970s.,” skriver Hood og Dixon blandt andet.
 
■ NPM gav englænderne mindre for mere
NPM lovede at skabe en billigere og bedre offentlig sektor, men har i stedet skabt en offentlig sektor, der både er dyrere og dårlige.
 
Den offentlige sektors driftsomkostninger målt i faste priser (så der kontrolleres for inflation) er steget i perioden fra 1980 til 2010, samtidig med at utilfredsheden med den offentlige sektor er vokset.
Fortalerne for NPM kan ikke engang redde æren ved at påstå, at man blot får det, som man betaler for, og at der var et politisk ønske om at bruge færre penge på den offentlige sektor også selv om det ville betyder en lavere servicestandard. Sagen er nemlig, at englænderne hverken har fået ’mere for mindre’ eller ’mindre for mindre’. De har i stedet fået ’mindre for mere’: mindre servicekvalitet for flere penge.
Resultatet er opsigtsvækkende, fordi England er det land i verden, der mest aggressivt –fra Thatcher over Major til Blair – har forfulgt den nye NPM dagsorden. England var fra starten udset til at være NPM’s showcase, og det viser sig nu, at der ikke er meget at vise frem.
Tema om offentlig modernisering
Gennem 30 år har politikerne forsøgt at modernisere den offentlige sektor.
”Moreover, while the running costs of civil departments rose by about two-fifths in constant-price terms, total public spending roughly doubled over the same period, such that running costs took up a smaller proportion of public spending at the end of the 30-year-period than they did at the start. The same went for tax collection costs relative to total revenue,” skriver de to forskere.
 
Offentlige driftsudgifter er steget
NPM var båret af ønsket om at skabe en data-drevet offentlig sektor, hvor regnedrengenes målinger og talknusning skabte et godt og sobert grundlag for politiske reformer og administrative effektiviseringskampagner.
 
Derfor er det rystende at læse om de store problemer Hood og hans engelske kollega havde undervejs med at finde pålidelige data om noget så centralt som driftsudgifter og servicekvalitet.
De omfattende databrud har betydet, at de politiske og administrative topledere i England ikke har været i stand til at vurdere, om de var på rette kurs. De stadigt skiftende opgørelsesmetoder og brudte talrækker har desuden betydet at Hood og Dixon selv har måttet rekonstruere de nødvendige tidsseriedata for at kunne vurdere resultaterne af NPM.
 
Resultatet af analysen af det rekonstruerede datagrundlag er voldsomt interessant. Hvor forventningen var, at de offentlige driftsudgifter ville falde som et resultat af management-bølgens effektiviseringer, så er resultatet, at driftsudgifterne på trods af et lille dyk i slutningen af 90’erne, samlet set er steget kraftigt over tre årtier.
 
Ser man mere specifikt på de offentlige lønudgifter, så ender de efter 30 år med flere stigninger og fald på et højere niveau end udgangspunktet på trods af, at antallet af offentlige medarbejdere er reduceret med cirka en tredjedel. Forklaringen er øgede udbetalinger til private aktører med udliciteringskontrakter, som altså er med til at gøre den offentlige sektor dyrere end før.
 
Læs også: Kommunaldirektørerne: Vi skal tilbage til fællesskabet
 
En aggregeret måling af driftsudgifterne for hele den offentlige sektor kunne imidlertid skjule lokale successer i enkelte ministerier, men sammenligninger mellem de ministerielle områder viser kun mindre udsving. Desuden viser et grundigt studie af skatteområdet – som i kraft af en klart defineret bundlinje og gode muligheder for teknologiske rationaliseringsgevinster må forventes at levere varen – at der også her er en betragtelig stigning i driftsomkostningerne målt i faste priser.
 
”Moreover, such consistent survey data as are available over several decades do not indicate a clear collapse of trust and confidence in government and public services, even though it is commonly alleged that such a collapse of trust took place,” skriver de om tilliden til systemet.
 
Stigende utilfredshed med den offentlige sektor
Skidt med at det koster mere, kunne man sige. Hvis bare de stigende udgifter har ført til stigende tilfredshed, så er pengene måske givet godt ud.
 
 De statistiske analyser af tilbøjeligheden til at klage over og lægge sag an mod den offentlige sektor for dårlig eller forkert behandling – som faktisk kræver en betydelig indsats fra borgernes side og derfor ikke bare er udtryk for et øjebliks utilfredshed med lange køer – viser imidlertid, at der er en stigende utilfredshed med den offentlige sektor.
 
I stedet for give bedre offentlige service har NPM altså øjensynligt betydet at der leveres en dårligere offentlig service.
Hood og Dixon leverer på baggrund af deres grundige empiriske studier en sønderlemmende kritik af NPM.
Der er dog et punkt, som de ikke går i dybden med, nemlig de mulige effektiviseringsgevinster ved markedsgørelse og udlicitering, som både i Storbritannien og andre lande, har været et kernepunkt i NPM. Her kan danske forskere fra forskningsprojektet EffektDoku, der ledes af Ole Helby Petersen fra Roskilde Universitet, imidlertid supplere Hoods analyse.
 
En systematisk gennemgang af alle danske og internationale studier af effektiviseringsgevinsten ved udlicitering viser et faldende udbytte over tid. Hvor den gennemsnitlige effektiviseringsgevinst i følge empiriske målinger var 10-15 % i perioden 2000-05 og 5-7 % i peioden 2005-10, så er gevinsten faldet til 2-3 % i perioden 2010-2015. Også her har NPM altså svært ved at levere varen – specielt når man tager i betragtning, at omkostningerne ved at udlicitere og kontrollere kontraktoverholdelsen sjældent er modregnet i effektiviseringsgevinsten.
 
Turbo på den forvaltningspolitiske debat
Kritikken af NPM er bestemt ikke ny. Det nye er, at der nu er tal, der tyder på, at NPM ikke virker efter hensigten, selvom den måske nok har virket på nogle områder om end ikke på andre. Det bør bestemt mane til eftertanke i en tid med store offentlige nedskæringer.
 
Hvis NPM ikke kan tilbyde en farbar vej til mere for mindre, hvad kan så? Det er på tide at sætte turbo på debatten om, hvordan vi skaber en offentlig sektor, der både kan løse de problemer, som vi har valgt at løse i fællesskab, og giver borgerne en offentlig service, som de er tilfredse med – uden at det koster en bondegård.
 
Meget tyder på, at det er en hel anden styringstænkning, vi skal have fat i. En styrings-tænkning der sætter fokus på offentlig innovation og mobilisering af medarbejdernes og borgernes ressourcer. Lad os se at få gang i debatten. Regeringen må på banen med en vision for den offentlige sektor og eksperter, offentlige medarbejdere og borgere må give deres besyv med, hvis vi skal komme videre efter afsløringen af NPM’s brudte løfter. Ideelt set bør der nedsættes en forvaltningspolitisk kommission, der kan skabe et bredt og samlet grundlag for offentlig sektor reformer i det næste årti.
 
Ny Bog: Christopher Hood og Ruth Dixon (2015), A Government that Works Better and Costs Less?, Oxford: Oxford University Press.